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中央發公函與23條立法(2019.4)

發布日期:2019-05-03

☉文/柳蘇

中央發公函要求特首就取締「香港民族黨」一事提交報告,公函不止於支持而重在問責。「民族黨」實際上是「一人黨」,特區政府取締一個小小的「一人黨」,用了近三年漫長時間,應該表揚還是應該問責?公函使23條立法提上日程,23條立法不能一拖再拖,應該盡快落實,特區政府責無旁貸,廣大市民也有義務和責任支持立法。

中央人民政府226日發出公函,要求行政長官林鄭月娥就取締「香港民族黨」一事提交報告。林鄭當天公布了公函內容,主要有三點:第一,中央支持香港特區依法禁止「民族黨」運作;第二、維護國家主權、統一和領土完整,是香港特區政府的職責,也是香港同胞在內的全中國人民的共同義務;第三,要求特首就依法禁止「民族黨」運作等有關情況向中央人民政府提交報告。

1、中央罕見發公函

翻查香港回歸之後的歷史,中央曾多次向香港發出「公函」,例如:《國務院關於授權香港特別行政區實施管轄的深圳灣口岸港方口岸區範圍和土地使用期限的批覆》、《國務院辦公廳關於香港特別行政區政府在北京設立辦事處的覆函》,以及1997年《國務院關於香港特別行政區簡稱及在全國行政區劃中排列順序的通知》等。這類「公函」,都屬於行政命令或通知的性質。

中央發公函就特區政府依法禁止「民族黨」運作一事表明意見,並要求行政長官提交報告,還是首次。其意義在於,第一,中央人民政府向下屬的特區政府以及特首提出具體的命令和指示,特別是針對有關國家主權方面的核心問題發表意見和看法,這是中央實施全面「全面管治權」的表現;第二,公函傳達的主要訊息,是提示特首、特區政府和香港市民,要自覺承擔義務遏制「港獨」,要明白香港有維護國家安全的憲制責任。中央以公函的形式公開表述,突出中央態度的嚴厲性。

中央罕見發公函要求特首提交報告,有人將此說成是中央的表揚,有人說成是「很平常」,前者是混淆視聽,後者是刻意淡化中央發公函的意義。

2、對公函的幾種曲解

反對派曲解中央向特首發出公函,指責中央「干涉香港內政」、「削弱高度自治」,「破壞『一國兩制』」,「是把香港等同於內地城市」。

即將離任的美國駐港總領事唐偉康,極力詆毀「一國兩制」,聲稱香港發生的政治事件,顯示高度自治被「削弱」,香港政治上限制越來越多,並公然以美國「國會報告」來恫嚇香港、威脅可能取消「獨立關稅區」。唐偉康顯然不是因為即將要離任所以才「敢言」,背後是美國方面精心策劃的舉動。首先在時間節點上,唐偉康是在226日及27日,連續兩天發表有關言論的,而這正是特區政府行政會議在21日駁回陳浩天上訴之後,也是中央政府在26日向特首發出公函後的次日。唐偉康針對特區政府決定和中央政府公函的意味甚為明顯。

反對派和唐偉康的謬論,是對「一國兩制」的重大歪曲。《基本法》第12條、第43條明確規定,香港是享有高度自治權的地方行政區域,直轄於中央,同時規定行政長官對中央政府負責,因此公函並不構成對特區高度自治的損害。港澳辦主任張曉明於北京兩會的「部長通道」活動回應相關提問稱,請特首就有關情況向中央提交報告「方式恰當」,是「依法履行」中央政府的權力和義務,「於法有據、順理成章,不存在所謂的干預、削弱特別行政區高度自治的問題」。

有人提出一種解說:中央發公函證明中央對「香港民族黨」一事知之不多,否則,毋須行政長官向中央報告。這種解釋令人啼笑皆非。中央不可能不掌握香港政治經濟社會全面動態,這是中央領導香港的必要條件。中央對「民族黨」自成立以來的分裂行徑以及特區政府的軟弱應對洞若觀火,所謂中央對「香港民族黨」一事知之不多,是自欺欺人之說。

反對派聲稱,公函的最大可能是北京恐怕陳浩天提司法覆核。民主黨創黨主席、資深大律師李柱銘認為,特區政府取締「民族黨」後,北京才要求交報告,邏輯上已說不過,「都已經禁咗(民族黨),點解仲要交報告」,認為最大可能是北京恐怕陳浩天提司法覆核,但又無法左右法官判決,「所以叫港府交個報告,一有司法覆核就將報告交人大常委,等人大常委又做個決定,令法官只有跟住判」。的確,中央通過公開公函,昭示中央對於國家安全的關切,可以作為特區政府應對可能展開的司法覆核的重要論點。也就是說,法院在考慮是否採取「尊重」原則時,不僅要考慮特區政府的判斷,還必須考慮中央政府在國家安全上的立場。中央藉公函敦促特區行政、立法及司法有憲制責任維護國家主權和安全。國家主席習近平2017年來港主持回歸20周年慶典,在會見林鄭月娥和行政、立法及司法機構負責人時強調:「任何危害國家主權安全、挑戰中央權力和香港特別行政區《基本法》權威、利用香港對內地進行滲透破壞的活動,都是對底線的觸碰,都是絕不能允許的。」這一段講話如暮鼓晨鐘、黃鐘大呂,擲地有聲,特首和行政、立法及司法機構負責人不可能聽而不聞,更不可能玩火。

3、公函不止於支持重在問責

林鄭表示,中央政府以公函形式表態支持,是對特區政府工作的肯定,而她就事件向中央提交報告,則是體現了行政長官向中央政府負責的憲制責任。林鄭此段話顯示,公函不止於支持而重在問責。中央以公函方式問責行政長官,開創一種更有效、具法律意義的新方式,公函的嚴肅性還反映在對方必須回應。

中央高調發公函促特區政府交報告,雖引起社會一陣議論,然而在新憲制秩序下,香港人對此已見怪不怪。報告是否實事求是,是否體現向中央政府負責的憲制責任,是問題關鍵所在。

就所謂「程序公義」問題,林鄭月娥會見記者時強調,過去大半年,特區政府一直依據本地法例《社團條例》處理事件,並詳述了整個過程:去年717日,保安局局長在收到助理社團事務主任的建議後,啟動《社團條例》第8條,並發信給「民族黨」,給予它機會,就為何不應該作出命令禁止其運作或繼續運作作出申述。期間民族黨三度申請延長申述期。

但是,中央要聽的不是關於如何處理的流水帳,而是特區政府如何應對「民族黨」的「港獨」分裂行徑,特區政府如何捍衛國家主權、安全和發展利益。

4、取締「一人黨」用了近三年

「香港民族黨」2016328日宣布成立,當天國務院港澳辦新聞發言人就表示,香港極少數人成立「港獨」組織的行為危害國家的主權、安全,以及香港的繁榮穩定,已嚴重違反《國家憲法》、《基本法》和現行有關法律,相信特區政府一定會依法處理。

2018924日,特區政府保安局局長才作出命令,禁止「民族黨」在香港運作。面臨被取締的「民族黨」,要求保安局延長申述期,保安局三度延長民族黨申述期。「民族黨」採取拖字訣,其用心就是盡量拉長取締時間苟延殘喘,有繼續播「獨」的空間和時間。陳浩天在申述期內進行多次播「獨」行動。直至219日,行政長官和行政會議宣布駁回「香港民族黨」的上訴,確認保安局在去年924日作出禁止「民族黨」運作的命令有效。

社團事務主任判斷「民族黨」為一社團,是根據2016328日的一個記者會,會上陳浩天聲稱「民族黨」有3050位成員。但在警方所提供的厚達700多頁的文件中,卻並無這30多位成員的資料。「民族黨」的骨幹成員周浩輝已差不多一年沒在公開場合發言,周浩輝上一次出席公開活動,已經要數到201796日。從公開的資料看,「民族黨」只剩陳浩天一人在繼續運作,而警方所提供的證據,亦無證明兩年多前的那30多位成員仍然參與「民族黨」的運作。

「民族黨」實際上是「一人黨」或至多是「二人黨」,特區政府取締一個小小的「一人黨」,前後近三年漫長時間,耗費公帑數以千萬元計,這期間陳浩天更一直採取實質的分裂行動,陳浩天與來自南蒙古、日本、台灣、越南等地代表成立「自由印太聯盟」,聯合周邊地區「圍堵中國」。去年8月,香港外國記者會邀請陳浩天發表「港獨」演講,陳浩天在演講中播「獨」猶嫌不夠,還去信美國總統特朗普,要求特朗普停止香港在《香港關係法》下的特殊地位,及推動撤銷香港和中國內地在世界貿易組織的地位,又支持美國對中國實施貿易戰。

陳浩天本人是美國在幕後支持成立的「自由印太聯盟」的骨幹,「自由印太聯盟」明顯是為配合美國總統特朗普對華遏制政策而成立,特朗普提出所謂「印太戰略」,該戰略提出聯合印太各國圍堵中國。

中央要求林鄭提交報告,特區政府近三年才取締一個小小的「民族黨」,特首如何面對這一事實令人關注。警方向保安局提交建議取締「民族黨」的878頁文件,羅列大量證據證明「民族黨」有清晰策略及藍圖,通過實際行動達成「港獨」,包括試圖註冊公司、參與立法會選舉、在校園散播「港獨」資訊、收集捐款及尋求海外分離分子支持等,明確違反《基本法》和本港法律。「民族黨」是「港獨」組織證據確鑿,對國家安全構成嚴重威脅,特區政府用了近三年才取締「民族黨」,應該表揚還是應該問責?

5、為何不以煽動罪起訴陳浩天

2018818日,陳浩天向美國總統特朗普發公開信,要求重新審視《美國香港政策法》,廢除中國和香港的世貿組織成員資格;91日陳浩天再致函美國國務院,要求美國政府取消《美國香港政策法》下對香港的特殊待遇。兩個多月後,美國官方對陳浩天的要求作了回應,1114日,美國國會轄下「美中經濟與安全審查委員會」發表年度報告,要求美商務部檢視對港出口科技政策。陳浩天去信美國總統特朗普之時,正是特朗普掀起對華貿易戰之時,陳浩天顯然是特朗普的棋子,在執行「自由印太」遏華政策,配合特朗普發動對華貿易戰。

陳浩天一再鼓動美國損港遏華,一再支持美國對華貿易戰,特首林鄭一再表示「譴責」和「遺憾」,對此香港輿論指,林鄭光說不練,對付「港獨」來來去去只有「譴責」復「譴責」、「遺憾」復「遺憾」兩招而已,若如此就能遏制「港獨」,那是天方夜譚。

《社團條例》第8條「禁止社團的運作」是一種行政處分,並不是刑事處罰,在禁止社團運作的法律程序完成後,若該社團再以社團名義運作,才構成刑事罪行。事實上,取締「民族黨」,關鍵是「民族黨」公然播「獨」,更付諸實行。港澳辦主任張曉明2018815日在北京會見記者時,點名指陳浩天和「民族黨」已干犯香港《刑事罪行條例》下的煽動罪,指出「民族黨」明目張膽宣揚「港獨」,招募成員和募集資金,陳浩天亦曾說要拿起武器保衛香港,事實說明「民族黨」和陳浩天是「有組織、有預謀、有行動」地從事意圖分裂國家活動,違反《基本法》和香港刑事法例,包括煽動罪。張曉明亦指出,FCC邀請陳演講則是「協助煽動分裂國家」,法律上「毫無疑問違法」,指事件反映「香港在維護國家安全方面的一些不足」。

《社團條例》對陳浩天以個人名義所做的活動沒有任何約束力,不應捨棄《刑事罪行條例》而單用《社團條例》。陳浩天以及其他「港獨」組織及其骨幹,鼓吹和煽惑「港獨」,已屬於煽惑他人激起對中央政府和特區政府的離叛,涉嫌觸犯《刑事罪行條例》第九至十條的煽動罪。特區政府應果斷引用《刑事罪行條例》,檢控「港獨」組織的骨幹分子,樹立「港獨」入刑的先例,對「港獨」才有阻遏力。

6、公函使23條立法議題提上日程

過去數年不時傳出中央要求香港盡快就《基本法》23條立法,如港澳辦主任張曉明去年中便公開稱23條是憲制責任,香港應考慮立法。今年「兩會」期間,全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛、港澳辦副主任黃柳權、中聯辦副主任楊健等,也一致強調《基本法》23條立法是香港特區政府的憲制責任。中央向特首發公函要求就取締「香港民族黨」一事提交報告,香港許多報道分析指,這或許是23條立法的開端。

政圈早已盛傳中央將為《基本法》23條立法,視作支持林鄭月娥連任特首的條件。有傳媒引述消息,指剛從北京列席兩會返港的林鄭已收到指示,要在任期完結前完成並通過23條立法,又稱這是北京對是否支持林鄭連任的「試煉」。有建制人士透露,聽聞中央數月前已要求本屆政府要在任內完成立法,這將是林鄭欲連任而需向中央交的「功課」。有政界中人指特首提交報告除了要交代事件過程等外,更重要的是向前看,交代未來將如何處理其他「港獨」組織和「港獨」分子,而23條立法必然是其中一個方向。多名政界人士相信,23條肯定是中央對林鄭其中一個考核指標。

建制派一般認為,中央政府發出公函以示支持,是對特區政府的一種激勵,特區政府應當再接再厲,國家安全是香港安全的切實保障,特區政府應盡快將《基本法》第23條立法提上日程,從根本上根治「港獨」。有輿論指中央肯定林鄭工作之餘,亦略嫌她不夠硬。亦有輿論稱,中央發公函要林鄭月娥就取締「香港民族黨」交報告,做法極之不尋常,北京似乎已經對「好打得」的林鄭失去耐性。更有極端輿論稱,中央發公函要林鄭交報告,意味着北京與林鄭的政治蜜月期已經結束。全國人大常委譚耀宗則表示,未聽聞中央有具體時間表,相信是想給予空間林鄭自行決定,「但如果她在任內趕不及完成,屆時或要向中央解釋原因」。

201712月立法會通過建制派議員提出的24項議事規則修訂,具有里程碑式的意義,這意味着反對派議員濫用「拉布」來癱瘓議會運作、無理拖延法案審議及通過的空間將大為減少,立法會和政府運作將重新回正常軌道。有輿論指出,議事規則修訂影響深遠,對於特區政府進行23條立法亦有極大助力。建制派人士分析認為,現時看來,23條立法的最佳時機是2020年底新一屆立法會組成後隨即啟動,在下屆特首選舉前完成,相信今次開展工作會較易,如只需做一次公開諮詢便可。可以預期,反對派可以動員起來反對23條立法的勢力,將與去年反對修改議事規則、反對「一地兩檢」時差不多,即是少得可憐。

72003年條例草案已不合時宜

2003年的「國家安全(立法條文)條例草案」草擬至今已有16年之久,在16年前,那怕最激進的反對派政客也不敢公然鼓吹「港獨」,與今天的情況大相逕庭,故當時的23條草案較寬鬆。而自非法「佔中」以來,「港獨」思潮抬頭,赤裸裸地挑戰國家主權和破壞《基本法》的言論比比皆是,如不修正草案並從嚴立法,將會拖垮社會發展,最終受害者就是全香港的市民。

有政界人士認為,今次再做23條,內容肯定較2003年時更「辣」,亦不可能再「斬件」進行,因現時中央對國家安全的要求已不同,加上近年的政治發展,中央會認為23條必須是一條有效、可解決危害國家安全問題的法例,特別是在叛國、顛覆及分裂國家三個方面,中央必定會看得更緊。

本港現行法例已經有部份含有23條的元素,《刑事罪行條例》已經有叛逆及煽動意圖等罪行、《官方機密條例》已經保障防止國家機密洩露,《社團條例》中也有防止本港組織與外國政治性團體有聯繫。譚耀宗認為,雖然《社團條例》與《刑事罪行條例》都可處理「港獨」問題,但亦不代表無需23條立法,因為現行法例仍有不完善之處,23條始終是較為完備。被問及到重推23條立法,條文會否較2003年更「辣」,譚耀宗指「港獨」出現後,至少要重新檢視條文內容,以及估計日後可能出現的情況,不能令新法例成為連「香港民族黨」都管不了的「無牙老虎」。

8、盡快落實23條立法已成為主流聲音

國家安全法作為刑事法體系一部份是合理安排。世界上大部份國家的憲法和刑法中,都有維護國家統一的條款,幾乎每個國家都有反分裂、反叛國方面的針對性立法。包括最自由的民主政體,都有法例阻嚇及懲罰危害國家安全的活動,而這些法例並沒有被指違反基本的權利和自由。美國、加拿大、法國、俄羅斯等國都用法律手段制裁分裂勢力及其活動,得到了國際社會的理解與支持。

200323條立法失敗以來,23條立法一直被妖魔化,以至於23條立法成為香港社會的「禁忌」,反對派動輒拿23條立法恐嚇港人,肆意挑動社會矛盾和分裂。不得不正視的是,維護國家安全的23條立法似乎成為香港社會的「禁忌」,而分裂國家的「港獨」思潮卻在香港社會蔓延,這種本末倒置的現象,再也不能繼續下去了。特區政府不能「一朝被蛇咬,十年怕井繩」,只要解釋清楚23條立法的有關條例,再加上本屆政府上任後較平和,已經逐漸出現23條立法「合適的社會氣氛和條件」。

2014年違法「佔中」以來,更多的香港市民意識到,香港日趨複雜的政治現實需要通過23條立法來予以限制。2017年一項由媒體進行的民意調查,詢問網民應否盡快就23條立法,以及是否認同「未立法的不良影響有目共睹」。結果顯示,80%的人認為應該盡快就23條立法,認為「不應該」者佔19%,無意見者佔1%79%的人認同「未立法的不良影響有目共睹」。到今天,盡快落實23條立法已經成為主流聲音。

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