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中央发公函与23条立法(2019.4)

发布日期:2019-05-03

☉文/柳苏

中央发公函要求特首就取缔「香港民族党」一事提交报告,公函不止于支持而重在问责。「民族党」实际上是「一人党」,特区政府取缔一个小小的「一人党」,用了近三年漫长时间,应该表扬还是应该问责?公函使23条立法提上日程,23条立法不能一拖再拖,应该尽快落实,特区政府责无旁贷,广大市民也有义务和责任支持立法。

中央人民政府226日发出公函,要求行政长官林郑月娥就取缔「香港民族党」一事提交报告。林郑当天公布了公函内容,主要有三点:第一,中央支持香港特区依法禁止「民族党」运作;第二、维护国家主权、统一和领土完整,是香港特区政府的职责,也是香港同胞在内的全中国人民的共同义务;第三,要求特首就依法禁止「民族党」运作等有关情况向中央人民政府提交报告。

1、中央罕见发公函

翻查香港回归之后的历史,中央曾多次向香港发出「公函」,例如:《国务院关于授权香港特别行政区实施管辖的深圳湾口岸港方口岸区范围和土地使用期限的批覆》、《国务院办公厅关于香港特别行政区政府在北京设立办事处的覆函》,以及1997年《国务院关于香港特别行政区简称及在全国行政区划中排列顺序的通知》等。这类「公函」,都属于行政命令或通知的性质。

中央发公函就特区政府依法禁止「民族党」运作一事表明意见,并要求行政长官提交报告,还是首次。其意义在于,第一,中央人民政府向下属的特区政府以及特首提出具体的命令和指示,特别是针对有关国家主权方面的核心问题发表意见和看法,这是中央实施全面「全面管治权」的表现;第二,公函传达的主要讯息,是提示特首、特区政府和香港市民,要自觉承担义务遏制「港独」,要明白香港有维护国家安全的宪制责任。中央以公函的形式公开表述,突出中央态度的严厉性。

中央罕见发公函要求特首提交报告,有人将此说成是中央的表扬,有人说成是「很平常」,前者是混淆视听,后者是刻意淡化中央发公函的意义。

2、对公函的几种曲解

反对派曲解中央向特首发出公函,指责中央「干涉香港内政」、「削弱高度自治」,「破坏『一国两制』」,「是把香港等同于内地城市」。

即将离任的美国驻港总领事唐伟康,极力诋毁「一国两制」,声称香港发生的政治事件,显示高度自治被「削弱」,香港政治上限制越来越多,并公然以美国「国会报告」来恫吓香港、威胁可能取消「独立关税区」。唐伟康显然不是因为即将要离任所以才「敢言」,背后是美国方面精心策划的举动。首先在时间节点上,唐伟康是在226日及27日,连续两天发表有关言论的,而这正是特区政府行政会议在21日驳回陈浩天上诉之后,也是中央政府在26日向特首发出公函后的次日。唐伟康针对特区政府决定和中央政府公函的意味甚为明显。

反对派和唐伟康的谬论,是对「一国两制」的重大歪曲。《基本法》第12条、第43条明确规定,香港是享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央,同时规定行政长官对中央政府负责,因此公函并不构成对特区高度自治的损害。港澳办主任张晓明于北京两会的「部长通道」活动响应相关提问称,请特首就有关情况向中央提交报告「方式恰当」,是「依法履行」中央政府的权力和义务,「于法有据、顺理成章,不存在所谓的干预、削弱特别行政区高度自治的问题」。

有人提出一种解说:中央发公函证明中央对「香港民族党」一事知之不多,否则,毋须行政长官向中央报告。这种解释令人啼笑皆非。中央不可能不掌握香港政治经济社会全面动态,这是中央领导香港的必要条件。中央对「民族党」自成立以来的分裂行径以及特区政府的软弱应对洞若观火,所谓中央对「香港民族党」一事知之不多,是自欺欺人之说。

反对派声称,公函的最大可能是北京恐怕陈浩天提司法复核。民主党创党主席、资深大律师李柱铭认为,特区政府取缔「民族党」后,北京才要求交报告,逻辑上已说不过,「都已经禁咗(民族党),点解仲要交报告」,认为最大可能是北京恐怕陈浩天提司法复核,但又无法左右法官判决,「所以叫港府交个报告,一有司法复核就将报告交人大常委,等人大常委又做个决定,令法官只有跟住判」。的确,中央通过公开公函,昭示中央对于国家安全的关切,可以作为特区政府应对可能展开的司法复核的重要论点。也就是说,法院在考虑是否采取「尊重」原则时,不仅要考虑特区政府的判断,还必须考虑中央政府在国家安全上的立场。中央藉公函敦促特区行政、立法及司法有宪制责任维护国家主权和安全。国家主席习近平2017年来港主持回归20周年庆典,在会见林郑月娥和行政、立法及司法机构负责人时强调:「任何危害国家主权安全、挑战中央权力和香港特别行政区《基本法》权威、利用香港对内地进行渗透破坏的活动,都是对底线的触碰,都是绝不能允许的。」这一段讲话如暮鼓晨钟、黄钟大吕,掷地有声,特首和行政、立法及司法机构负责人不可能听而不闻,更不可能玩火。

3、公函不止于支持重在问责

林郑表示,中央政府以公函形式表态支持,是对特区政府工作的肯定,而她就事件向中央提交报告,则是体现了行政长官向中央政府负责的宪制责任。林郑此段话显示,公函不止于支持而重在问责。中央以公函方式问责行政长官,开创一种更有效、具法律意义的新方式,公函的严肃性还反映在对方必须响应。

中央高调发公函促特区政府交报告,虽引起社会一阵议论,然而在新宪制秩序下,香港人对此已见怪不怪。报告是否实事求是,是否体现向中央政府负责的宪制责任,是问题关键所在。

就所谓「程序公义」问题,林郑月娥会见记者时强调,过去大半年,特区政府一直依据本地法例《社团条例》处理事件,并详述了整个过程:去年717日,保安局局长在收到助理社团事务主任的建议后,启动《社团条例》第8条,并发信给「民族党」,给予它机会,就为何不应该作出命令禁止其运作或继续运作作出申述。期间民族党三度申请延长申述期。

但是,中央要听的不是关于如何处理的流水账,而是特区政府如何应对「民族党」的「港独」分裂行径,特区政府如何捍卫国家主权、安全和发展利益。

4、取缔「一人党」用了近三年

「香港民族党」2016328日宣布成立,当天国务院港澳办新闻发言人就表示,香港极少数人成立「港独」组织的行为危害国家的主权、安全,以及香港的繁荣稳定,已严重违反《国家宪法》、《基本法》和现行有关法律,相信特区政府一定会依法处理。

2018924日,特区政府保安局局长才作出命令,禁止「民族党」在香港运作。面临被取缔的「民族党」,要求保安局延长申述期,保安局三度延长民族党申述期。「民族党」采取拖字诀,其用心就是尽量拉长取缔时间苟延残喘,有继续播「独」的空间和时间。陈浩天在申述期内进行多次播「独」行动。直至219日,行政长官和行政会议宣布驳回「香港民族党」的上诉,确认保安局在去年924日作出禁止「民族党」运作的命令有效。

社团事务主任判断「民族党」为一社团,是根据2016328日的一个记者会,会上陈浩天声称「民族党」有3050位成员。但在警方所提供的厚达700多页的文件中,却并无这30多位成员的资料。「民族党」的骨干成员周浩辉已差不多一年没在公开场合发言,周浩辉上一次出席公开活动,已经要数到201796日。从公开的资料看,「民族党」只剩陈浩天一人在继续运作,而警方所提供的证据,亦无证明两年多前的那30多位成员仍然参与「民族党」的运作。

「民族党」实际上是「一人党」或至多是「二人党」,特区政府取缔一个小小的「一人党」,前后近三年漫长时间,耗费公帑数以千万元计,这期间陈浩天更一直采取实质的分裂行动,陈浩天与来自南蒙古、日本、台湾、越南等地代表成立「自由印太联盟」,联合周边地区「围堵中国」。去年8月,香港外国记者会邀请陈浩天发表「港独」演讲,陈浩天在演讲中播「独」犹嫌不够,还去信美国总统特朗普,要求特朗普停止香港在《香港关系法》下的特殊地位,及推动撤销香港和中国内地在世界贸易组织的地位,又支持美国对中国实施贸易战。

陈浩天本人是美国在幕后支持成立的「自由印太联盟」的骨干,「自由印太联盟」明显是为配合美国总统特朗普对华遏制政策而成立,特朗普提出所谓「印太战略」,该战略提出联合印太各国围堵中国。

中央要求林郑提交报告,特区政府近三年才取缔一个小小的「民族党」,特首如何面对这一事实令人关注。警方向保安局提交建议取缔「民族党」的878页文件,罗列大量证据证明「民族党」有清晰策略及蓝图,通过实际行动达成「港独」,包括试图注册公司、参与立法会选举、在校园散播「港独」信息、收集捐款及寻求海外分离分子支持等,明确违反《基本法》和本港法律。「民族党」是「港独」组织证据确凿,对国家安全构成严重威胁,特区政府用了近三年才取缔「民族党」,应该表扬还是应该问责?

5、为何不以煽动罪起诉陈浩天

2018818日,陈浩天向美国总统特朗普发公开信,要求重新审视《美国香港政策法》,废除中国和香港的世贸组织成员资格;91日陈浩天再致函美国国务院,要求美国政府取消《美国香港政策法》下对香港的特殊待遇。两个多月后,美国官方对陈浩天的要求作了响应,1114日,美国国会辖下「美中经济与安全审查委员会」发表年度报告,要求美商务部检视对港出口科技政策。陈浩天去信美国总统特朗普之时,正是特朗普掀起对华贸易战之时,陈浩天显然是特朗普的棋子,在执行「自由印太」遏华政策,配合特朗普发动对华贸易战。

陈浩天一再鼓动美国损港遏华,一再支持美国对华贸易战,特首林郑一再表示「谴责」和「遗憾」,对此香港舆论指,林郑光说不练,对付「港独」来来去去只有「谴责」复「谴责」、「遗憾」复「遗憾」两招而已,若如此就能遏制「港独」,那是天方夜谭。

《社团条例》第8条「禁止社团的运作」是一种行政处分,并不是刑事处罚,在禁止社团运作的法律程序完成后,若该社团再以社团名义运作,才构成刑事罪行。事实上,取缔「民族党」,关键是「民族党」公然播「独」,更付诸实行。港澳办主任张晓明2018815日在北京会见记者时,点名指陈浩天和「民族党」已干犯香港《刑事罪行条例》下的煽动罪,指出「民族党」明目张胆宣扬「港独」,招募成员和募集资金,陈浩天亦曾说要拿起武器保卫香港,事实说明「民族党」和陈浩天是「有组织、有预谋、有行动」地从事意图分裂国家活动,违反《基本法》和香港刑事法例,包括煽动罪。张晓明亦指出,FCC邀请陈演讲则是「协助煽动分裂国家」,法律上「毫无疑问违法」,指事件反映「香港在维护国家安全方面的一些不足」。

《社团条例》对陈浩天以个人名义所做的活动没有任何约束力,不应舍弃《刑事罪行条例》而单用《社团条例》。陈浩天以及其他「港独」组织及其骨干,鼓吹和煽惑「港独」,已属于煽惑他人激起对中央政府和特区政府的离叛,涉嫌触犯《刑事罪行条例》第九至十条的煽动罪。特区政府应果断引用《刑事罪行条例》,检控「港独」组织的骨干分子,树立「港独」入刑的先例,对「港独」才有阻遏力。

6、公函使23条立法议题提上日程

过去数年不时传出中央要求香港尽快就《基本法》23条立法,如港澳办主任张晓明去年中便公开称23条是宪制责任,香港应考虑立法。今年「两会」期间,全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞、港澳办副主任黄柳权、中联办副主任杨健等,也一致强调《基本法》23条立法是香港特区政府的宪制责任。中央向特首发公函要求就取缔「香港民族党」一事提交报告,香港许多报道分析指,这或许是23条立法的开端。

政圈早已盛传中央将为《基本法》23条立法,视作支持林郑月娥连任特首的条件。有传媒引述消息,指刚从北京列席两会返港的林郑已收到指示,要在任期完结前完成并通过23条立法,又称这是北京对是否支持林郑连任的「试炼」。有建制人士透露,听闻中央数月前已要求本届政府要在任内完成立法,这将是林郑欲连任而需向中央交的「功课」。有政界中人指特首提交报告除了要交代事件过程等外,更重要的是向前看,交代未来将如何处理其他「港独」组织和「港独」分子,而23条立法必然是其中一个方向。多名政界人士相信,23条肯定是中央对林郑其中一个考核指标。

建制派一般认为,中央政府发出公函以示支持,是对特区政府的一种激励,特区政府应当再接再厉,国家安全是香港安全的切实保障,特区政府应尽快将《基本法》第23条立法提上日程,从根本上根治「港独」。有舆论指中央肯定林郑工作之余,亦略嫌她不够硬。亦有舆论称,中央发公函要林郑月娥就取缔「香港民族党」交报告,做法极之不寻常,北京似乎已经对「好打得」的林郑失去耐性。更有极端舆论称,中央发公函要林郑交报告,意味着北京与林郑的政治蜜月期已经结束。全国人大常委谭耀宗则表示,未听闻中央有具体时间表,相信是想给予空间林郑自行决定,「但如果她在任内赶不及完成,届时或要向中央解释原因」。

201712月立法会通过建制派议员提出的24项议事规则修订,具有里程碑式的意义,这意味着反对派议员滥用「拉布」来瘫痪议会运作、无理拖延法案审议及通过的空间将大为减少,立法会和政府运作将重新回正常轨道。有舆论指出,议事规则修订影响深远,对于特区政府进行23条立法亦有极大助力。建制派人士分析认为,现时看来,23条立法的最佳时机是2020年底新一届立法会组成后随即启动,在下届特首选举前完成,相信今次开展工作会较易,如只需做一次公开咨询便可。可以预期,反对派可以动员起来反对23条立法的势力,将与去年反对修改议事规则、反对「一地两检」时差不多,即是少得可怜。

72003年条例草案已不合时宜

2003年的「国家安全(立法条文)条例草案」草拟至今已有16年之久,在16年前,那怕最激进的反对派政客也不敢公然鼓吹「港独」,与今天的情况大相径庭,故当时的23条草案较宽松。而自非法「占中」以来,「港独」思潮抬头,赤裸裸地挑战国家主权和破坏《基本法》的言论比比皆是,如不修正草案并从严立法,将会拖垮社会发展,最终受害者就是全香港的市民。

有政界人士认为,今次再做23条,内容肯定较2003年时更「辣」,亦不可能再「斩件」进行,因现时中央对国家安全的要求已不同,加上近年的政治发展,中央会认为23条必须是一条有效、可解决危害国家安全问题的法例,特别是在叛国、颠覆及分裂国家三个方面,中央必定会看得更紧。

本港现行法例已经有部份含有23条的元素,《刑事罪行条例》已经有叛逆及煽动意图等罪行、《官方机密条例》已经保障防止国家机密泄露,《社团条例》中也有防止本港组织与外国政治性团体有联系。谭耀宗认为,虽然《社团条例》与《刑事罪行条例》都可处理「港独」问题,但亦不代表无需23条立法,因为现行法例仍有不完善之处,23条始终是较为完备。被问及到重推23条立法,条文会否较2003年更「辣」,谭耀宗指「港独」出现后,至少要重新检视条文内容,以及估计日后可能出现的情况,不能令新法例成为连「香港民族党」都管不了的「无牙老虎」。

8、尽快落实23条立法已成为主流声音

国家安全法作为刑事法体系一部份是合理安排。世界上大部份国家的宪法和刑法中,都有维护国家统一的条款,几乎每个国家都有反分裂、反叛国方面的针对性立法。包括最自由的民主政体,都有法例阻吓及惩罚危害国家安全的活动,而这些法例并没有被指违反基本的权利和自由。美国、加拿大、法国、俄罗斯等国都用法律手段制裁分裂势力及其活动,得到了国际社会的理解与支持。

200323条立法失败以来,23条立法一直被妖魔化,以至于23条立法成为香港社会的「禁忌」,反对派动辄拿23条立法恐吓港人,肆意挑动社会矛盾和分裂。不得不正视的是,维护国家安全的23条立法似乎成为香港社会的「禁忌」,而分裂国家的「港独」思潮却在香港社会蔓延,这种本末倒置的现象,再也不能继续下去了。特区政府不能「一朝被蛇咬,十年怕井绳」,只要解释清楚23条立法的有关条例,再加上本届政府上任后较平和,已经逐渐出现23条立法「合适的社会气氛和条件」。

2014年违法「占中」以来,更多的香港市民意识到,香港日趋复杂的政治现实需要通过23条立法来予以限制。2017年一项由媒体进行的民意调查,询问网民应否尽快就23条立法,以及是否认同「未立法的不良影响有目共睹」。结果显示,80%的人认为应该尽快就23条立法,认为「不应该」者占19%,无意见者占1%79%的人认同「未立法的不良影响有目共睹」。到今天,尽快落实23条立法已经成为主流声音。

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